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面对安全与增长,地方政府如何取舍

09-02 心情随笔

面对安全与增长,地方政府如何取舍 中国地方政府要同时承担多项任务,但由于多项任务之间往往存在冲突,地方政府必须在多项任务之间权衡取舍,那么地方政府的取舍之道是什么?

本文利用2005年在全国范围内开展的煤矿企业安全生产整顿运动作为“准自然实验”,使用2000-2004年煤矿企业数据,研究了地方政府在面临安全生产和经济增长的两难抉择时的行为,一窥政府取舍机制。

之所以选择这个时期的煤矿整顿为研究对象,是基于以下考量。

煤炭在我国的能源结构中占有举足轻重的地位,大约占全部能源的70%。而且中国煤矿死亡率(按每百万吨煤的死亡人数计算)一度居高不下。2005年8月7日,广东梅州发生大兴煤矿惨案,造成123名矿工遇难。此次事故促使国务院办公厅发布《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》(后称《紧急通知》),开始在全国范围内进行煤矿安全生产整顿。

自2005年11月开始,到2006年5月结束,国家发改委陆续发布了三次公告,分三批披露了“全国实施关闭与吊销煤炭生产许可证煤矿名单”。名单中包括了煤矿的名称、生产许可证编号、矿长、经济类型、地址、核销能力、决定吊销日期等信息,共计4716家。我们在手工搜集数据过程中,剔除了名字重复的企业,最终共有4616家被关闭煤矿企业。

研究方法

本文使用Logit模型(分类评定模型)研究安全生产状况和经济效益如何影响地方政府强制关闭煤矿企业的决策。使用企业事故死亡人数和人均生产经营用固定资产作为安全生产的代理变量,使用企业利润总额、税收规模和营业收入作为经济效益的代理变量,我们发现煤矿企业事故死亡人数增加、人均生产经营用固定资产的减少会提高被强制关闭的概率,而利润总额、税收规模和营业收入的增加会降低被强制关闭的概率。

这说明地方政府在面临安全生产和经济增长的两任务冲突时,会综合考虑两方面的因素,既有提高安全生产水平的目标,又有维持经济增长的目标。这里的“经济增长”主要体现为两个方面:企业本身的经济效益(利润和营收收入),以及企业对地方政府的经济贡献(税收规模)。即便在一些省份存在“安全一票否决”的高压政策,地方政府也不会单纯地为了安全生产而放弃经济增长。

有趣的是,当我们把样本分为国有企业和非国有企业时,我们发现安全生产和经济增长之间关系的驱动力量几乎全部来自非国有企业。尽管国企也发生了一定比例的生产安全事故,但是却极少被关闭,这说明地方政府在是否关闭国有企业方面存在明显的区别对待。

我们的研究还使用了三类文献,第一类文献是多任务委托代理模型。通过这种模型分析地方政府行为的研究主要是应用模型和间接验证,即强调地方政府会因种种原因过分关注其中一个目标,而忽视另一个目标,而本文利用企业级微观数据直接验证了地方政府在决定是否关闭一个煤矿时,在安全生产和经济增长两者之间的抉择。

第二类是关于地方政府行为的研究。现有的研究从各个方面研究了当经济效益目标与社会效益目标冲突时,驱动地方政府更加重视经济效益的因素。

首先,地方政府重视经济效益是出于财政压力的考虑。一些研究利用财政分权度 、税收分成调整 、与其他地区进行的税收竞争 等工具衡量地方政府财政压力的变动,并进而发现随着财政压力的上升,地方政府会放松环境污染规制,环境污染问题会更加严重。

其次,地方政府的行为受到晋升压力的影响,也表现为政治周期的影响。本文的研究拓展了关于地方政府行为的研究文献,特别是对生产安全领域的管制行为研究,而不仅仅是聚焦于财政收入和政治晋升。

第三类是通过煤矿安全生产领域的文献可知,关闭煤矿政策增加了煤矿产权的不确定性,使矿主的行为更加短视,不愿意进行长期的安全生产投资。本文通过分析地方政府关闭煤矿的选择,从微观角度丰富了煤矿安全领域的研究。

研究要素

我们在一个多任务委托代理框架下考虑地方政府的行为。我们把中央政府看做委托人,把地方政府看做代理人。中央政府给地方政府的目标有两个:提高经济增长水平和减少生产安全事故。通常认为,这两个目标是相互冲突的。因为减少生产事故需要企业增加安全投入,这会给企业增加成本,降低利润。2005年以前,中央政府对地方政府的考核方式以GDP为主,地方政府在经济增长目标上获得了强激励,所以忽视了安全生产目标,默许一些安全状况差的企业继续经营,导致煤矿死亡率居高不下。制度或政策影响了激励结构,而激励结构会影响行为 。

2005年的煤矿安全生产整顿相当于在安全生产目标上也进行强激励,地方政府的受到的激励方式发生改变,其行为也势必发生改变。Fisman和Wang发现,2005年之后,一些省份实行了“安全生产一票否决”的高压政策,导致地方政府高度重视煤矿生产安全问题 。

由此,我们可以得到两点推论。第一,其它条件不变,地方政府会优先关闭发生事故概率较高的煤矿企业。第二,其它条件不变,地方政府会优先关闭经济效益差的煤矿企业。因为经济增长仍然是地方政府的目标之一,所以地方政府会尽可能减少关闭煤矿给经济增长带来的损害,即地方政府会在经济增长和社会稳定之间权衡取舍 。我们将利用煤矿企业的数据,在后面的分析中验证这两个推论。

主要结果

首先,我们考察安全生产状况与企业关闭情况。使用企业发生事故导致的死亡人数和企业人均生产经营用固定资产衡量企业的安全生产状况,我们发现事故死亡人数与企业被关闭之间存在显著的正相关关系,而人均生产经营用固定资产与企业被关闭之间存在显著的负相关关系。这说明,越是安全生产状况差的煤矿企业,地方政府越是可能关闭它们,这印证了推论1。

由于关闭不合格煤矿是中央政府的要求,这说明地方政府在中央政府的考核压力下落实了中央政府的整顿意图。在实行“安全一票否决”的高压政策下,这是不是意味着地方政府丝毫不关心经济效益呢?事实并非如此。我们使用企业的利润总额、税收规模和营业收入衡量企业的经济效益,发现三种经济效益变量的系数均显著为负。这说明经济效益的提升会显著降低企业被关闭的概率,这反过来验证了推论2。

有意思的是,即便存在安全生产一票否决的政策,地方政府也不会“不惜一切代价”去保证安全而放弃经济增长。这说明,一票否决并不会导致地方政府出现“字典式”的偏好。

面对生产安全与经济增长的两难抉择,地方政府的行为是理性的。一方面,生产安全是底线要求,地方政府必须遵循中央的要求,这是中国式纵向行政管理体制的特色;另一方面,中国是一个发展中国家,经济发展仍然是各项工作的中心,而且经济发展本身也关乎官员的经济和政治利益,因此地方官员会在不触碰底线的前提下会尽可能维护本地的经济增长。因此,生产安全和经济增长并非绝对的“非此即彼”的关系,实际上在地方政府灵活执行中央政策的过程中不是零和关系或者绝对的对立关系。

控制变量中,国有企业虚拟变量的系数显著为负,说明越是国有企业,被地方政府关闭的概率越低。我们将在下文进一步分析国企样本。企业年龄变量的系数显著为正,说明企业的经营年限越长,反而越有可能被地方政府关闭,这可能是因为年限长的老企业通常经济效益较差。其他企业财务指标对是否被关闭没有显著影响。

结果显示,越是国企,越是不太可能被地方政府关闭。我们进一步分所有制讨论地方政府的关闭决策。国有企业是否被关闭不会受到企业安全生产状况和经济效益的影响。而对于非国有企业来说,人均固定资产、企业利润总额、税收规模和营业收入的系数为负且显著;事故死亡人数的系数均为正,其中三个系数显著。以上证据表明,只有对于非国有企业,地方政府才会进行安全生产和经济效益之间的权衡。实际上,关闭决策的结果主要就是由非国企样本驱动的。

为什么国企样本没有产生总体影响呢?从安全投入的角度上看,国企的人均固定资产几乎是非国企的两倍,但是国企的矿难发生次数与非国企接近,而且死亡人数甚至更多。考虑到国企数量远远小于非国企,这说明在本样本中,国企并不比非国企更加安全多少。但是,国企只有2家被关闭,几乎可以忽略不计,几乎所有被关闭的煤矿都是非国企。事实上,我们发现发生矿难事故的国企没有一家被列入关闭名单。很明显,地方政府在关闭煤矿方面对国企煤矿和非国企煤矿实行了区别对待。

地方政府这样处置国企可能有如下原因:一是一些国企煤矿的行政级别较高,所在的地方政府可能无权处置;二是其规模较大,能够给地方政府带来就业、税收等经济利益;三是国企与上级地方政府存在紧密的政治关联,地方政府“投鼠忌器”,或者国企有直接的渠道去影响政府的关闭决策。

结论

我们发现了三个主要结论。第一,一个煤矿企业越是不安全,就越是可能被地方政府关闭;第二,一个煤矿的经济效益越好,就越是不太可能被地方政府关闭;第三,地方政府主要关闭非国有煤矿。

本文的研究对于引导地方政府加强安全生产监管乃至环境保护监管具有重要的政策含义。第一,考核“指挥棒”依然能够发挥中央对地方的引导和管理作用。地方政府会高度重视被中央政府列入考核指标的内容,例如矿难死亡人数或次数。因此,在考核指标科学、客观的前提下,加强考核可以合理引导地方政府的行为,中央应该用好、用足考核指挥棒。

第二,经济发展仍然是地方政府的主要任务和目标。因此中央在制定考核指标时,不能忽视考核指标对经济发展的影响,即便是“一票否决”也不能完全替代GDP。

第三,地方政府对国企和民企存在区别对待的现象。这表明中央政府应该从顶层设计的角度,推行“竞争中性”或“所有制中性”政策,对国企和非国企一视同仁。

[本文作者聂辉华系中国人民大学经济学院教授,人大国发院研究员;阮睿系中国人民大学经济学院博士研究生;宋佳义系中国人民大学经济学院硕士研究生。本文首发于《山东大学学报(哲学社会科学版)》,2019年第3期。经作者授权澎湃新闻改写,有删节。]

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